CENA – CENI : quelle alternative pour le Sénégal (Par Ababacar FALL – Expert électoral)

La décision annoncée par le Président nouvellement élu Bassirou Diomaye FAYE de remplacer la CENA par une CENI, m’offre encore une fois l’occasion de revenir sur un tel sujet qui du reste n’est pas nouveau. A la suite des dysfonctionnements intervenus lors des élections locales de 1996 à Dakar, l’opposition d’alors avait réclamé la mise en place d’une CENI dans le cadre de la commission cellulaire dirigée par le Pr. DiaÏté pour conduire les concertations entre les partis politiques afin d’évaluer les élections locales entachées d’irrégularités et de faire des propositions au Président Diouf pour l’amélioration du système électoral sénégalais. 
 

Ces concertations malheureusement, prendront fin dans la confusion avec un désaccord entre l’opposition regroupé au sein du Collectif des 19 qui voulait une CENI et le parti socialiste qui était pour le maintien du statut quo. Suite à une demande d’arbitrage que lui avait adressé le Collectif des 19,  le Président Abdou DIOUF avait tranché la question en optant pour un Observatoire national des élections-  ONEL et en créant au sein du Ministère de l’intérieur une Direction générale des élections – DGE. Après quelques années d’existence, on s’est rendu compte  des limites objectives de l’ONEL bien qu’il constitua quand même une avancée majeure dans le dispositif électoral pour avoir contribué à crédibiliser le processus électoral  et à rendre les élections transparentes. Cependant son caractère temporaire, son manque d’autonomie financière, l’absence d’une véritable personnalité juridique et  d’un pouvoir de sanction immédiatement exécutoire ont constitué des limites objectives qui rendaient l’ONEL inapproprié dans le cadre d’un processus  continu d’approfondissement de la démocratie.
 

Ainsi en 2003, le débat resurgit sur l’opportunité de renforcer les pouvoirs de l’ONEL ou de mettre en place une autre structure, CENA ou CENI à la suite des élections de 2001 et 2002 où la nouvelle opposition qui avait perdu le pouvoir en 2000, convaincue que ces élections n’étaient pas transparentes, fit du renforcement des pouvoirs de l’ONEL une revendication principale.
 

C’est alors que le Président Abdoulaye WADE, par décret n° 2004-673 en date du 02 juin 2004,  institua une commission cellulaire chargée de réfléchir sur le cadre juridique, la mission et les attributs de la CENA.  La commission cellulaire, dans laquelle j’ai siégé, sous la direction du Pr. Babacar GUEYE nommé par décret n° 2004-1379 du 29 octobre 2004 démarra ses travaux à l’école nationale de police le 29 novembre 2004 ; travaux qui s’achèveront le 27 janvier 2005.
 

Le Président WADE par la loi n° 2005-07du 11 mai 2005 mit en place la CENA avec des pouvoirs renforcés avec comme premier Président le Magistrat à la retraite Moustapha TOURE. Depuis lors, beaucoup d’eau a coulé sous les points avec les différentes péripéties vécues depuis le limogeage/démission de son Président ci-dessus cité et la nomination d’un autre magistrat pour le remplacer, en l’occurrence Doudou NDIR. Je suis largement revenu sur ces différentes péripéties dans mon ouvrage sur l’histoire politique et électorale du Sénégal. La suite, on la connait avec le remplacement brutal de tous les membres de la CENA par le Président Macy SALL avec le feuilleton des fiches de parrainage refusées au candidat Ousmane SONKO suite à une décision de justice et l’application par la CENA de son pouvoir d’injonction à l’endroit de l’administration électorale.

La proposition du Président de la république dans son adresse à la nation le 3 avril relance Le débat sur l’opportunité de mettre en place une CENI à la place de la CENA probablement à cause de la perception de beaucoup d’acteurs du jeu politique et nombre d’observateurs de la scène politique de l’inefficacité d’une telle institution au cœur du processus électoral.  Depuis les élections législatives de 2017 jusqu’à la récente élection de 2024, en passant par celle de 2019, de nombreux faits et actes se sont produits qui pourraient conforter l’idée d’une fragilisation de l’organe de contrôle ou de son inutilité malgré les pouvoirs qui lui sont dévolus.
 

En 2017, lors de la refonte partielle du fichier, beaucoup de couacs et de dysfonctionnement ont été relevés qui ont traduit une attitude certaine des autorités en charge de l’organisation des élections à mettre la CENA soit sur le fait accompli, soit à agir de manière unilatérale sans l’en informer.
 

Ainsi que cela ressort du rapport de l’organe de contrôle sur les élections législatives de 2017, à la page 34 on peut noter certains points présentés par cette dernière lors d’une visite d’une délégation conduite par le Ministre de l’Intérieur.
 

• La CENA n’a pas été associée à l’envoi du matériel électoral et des documents électoraux aux autorités administratives ; cependant au niveau local, aucune récrimination n’a été enregistrée

• Pour la remise des listes électorales aux plénipotentiaires des entités en compétition, la CENA n’a enregistré que deux réclamations, qui ont été satisfaites dès qu’elles ont été portées à la connaissance du DGE

• Un récent communiqué du ministère de l’Intérieur laisse entendre que les bureaux de vote pourraient changer de lieu de localisation pour diverses raisons, amenant la CENA à rappeler que le Code électoral ne permet pas un tel déplacement au stade actuel

• Au sujet de la distribution des cartes d’électeur, la CENA est particulièrement préoccupée par le faible taux de retrait enregistré à la date du 24 juillet 2017.

• Sur l’organisation du retrait des cartes, des communiqués émanant des autorités administratives de Dakar ont été diffusés pour en changer l’organisation et ce, sans l’avis de la CENA

• Enfin, sur l’édition des cartes d’électeur, toujours en cours, la CENA exprime sa vive inquiétude ; au 24 juillet 2017, en effet, un nombre très important de cartes d’électeurs restent à produire et à mettre à la disposition de leurs ayants droits.

Malgré les réponses et les assurances données par le Ministre de l’Intérieur de l’époque Abdoulaye Daouda DIALLO quant à sa volonté de respecter la loi, il n’en demeure pas moins que la CENA à bien des égards a été tenue à l’écart de beaucoup d’activités notamment dans la phase de production et de distribution des cartes où une volonté nette de désorganiser le scrutin a été murie et planifiée de façon délibérée. 

A la page 46 du rapport, la CENA note pour le déplorer qu’à côté des retards dans l’installation du matériel et des documents électoraux, l’on a noté le manque, voire l’absence totale de bulletins de certaines coalitions dans des bureaux de vote tant au plan national qu’à l’extérieur.
 

A la page 51 du rapport, le cas de Touba est évoqué, même  si la forte pluie de la veille  a pu retarder le démarrage du vote, nombre de bureaux de vote n’ont pu démarrer à temps faute de matériel mais surtout de l’absence des bulletins du PDS, ce qui aura été à l’origine du saccage de 220 bureaux de vote. Quid du cas de la Côte-d’Ivoire ou dix-neuf bureaux n’ont pas fonctionné en l’absence de bulletins. 
 

Concernant l’élection présidentielle, environ plus d’un million de cartes d’électeurs ont été distribués sans la présence de la CENA du fait de la modification de l’article L.54 qui permet aux autorités administratives de procéder à la distribution des cartes après le scrutin et d’en tenir seulement informés le comité électoral et la CENA qui a été ainsi privée légalement d’exercer un droit de contrôle que lui confère ses attributs, car elle doit être présente à tous les stades du processus électoral.
 

Par ailleurs, un des éléments qui fondent l’indépendance de l’organe de contrôle est son autonomie financière ; or dans le cas d’espèces, les moyens nécessaires au fonctionnement de la  CENA ont été logés dans le budget du ministère de l’Intérieur exposant l’organe de contrôle à des difficultés financières préjudiciables au bon fonctionnement de ses démembrements départementaux – téléphones suspendues, parc automobile vétuste ou non opérationnel pour cause de panne, mise en congés du personnel après les élections… etc. 
 

Pour rappel, dans une étude comparative des CENI et des CENA en Afrique présentée dans le cadre de la commission cellulaire pour l’institution d’une CENA en 2004, le Professeur Sémou Ndiaye, professeur de droit à la faculté des sciences juridiques et politiques de l’UCAD en analysant les missions dévolues à ces deux types d’organes, parle de missions variables à savoir :
 

• L’organisation et la supervision de l’ensemble du processus électoral, d’une part,

• Le contrôle et la supervision du processus électoral, d’autre part.

Dans le premier cas, la commission électorale(CENI) a la maitrise de l’ensemble du processus électoral qui va de l’inscription sur les listes électorales à la proclamation provisoire des résultats en passant par leur organisation. Dans cette hypothèse, l’administration ne dispose plus de prérogatives propres dans le processus électoral. Elle est souvent réduite à assister la Commission qui peut la solliciter pour l’accomplissement d’une tache bien définie à laquelle elle est tenue de s’exécuter. C’est le cas du Niger et du Burkina-Faso. Ce dernier pays va plus loin en prévoyant dans son code électoral que la CENI a pour mission la constitution, la gestion et la conservation du fichier électoral national ainsi que l’organisation et la supervision des opérations électorales et référendaires. 
 

Dans le cas du Bénin, la Commission électorale (CENA) est chargée de la préparation, de l’organisation, du déroulement, de la supervision des opérations de vote et de la centralisation des résultats. A cette fin, elle dispose de tout pouvoir d’investigation pour garantir la sincérité du vote. Elle proclame les résultats définitifs des élections locales alors que pour les élections législatives et l’élection présidentielle, elle n’a pour prérogatives que la centralisation des résultats et leur transmission à la Cour Constitutionnelle pour vérification de la régularité, l’examen des réclamations et la proclamation des résultats définitifs. Nous sommes là en présence d’une structure vraiment hybride !

Dans le deuxième cas, on a des CENI qui n’ont comme prérogatives que le contrôle et la supervision du processus électoral, l’administration étant chargée de l’organisation des élections. C’est le cas des CENI de Djibouti, du Togo et du Mali. Pour le CENI de Djibouti, elle contrôle la gestion du fichier électoral, l’établissement et la révision des listes électorales, l’impression et la distribution des cartes d’électeurs, la mise en place des matériels et documents électoraux. Elle veille également à la publication des listes électorales et des membres des bureaux de vote. Le Mali et le Togo présentent les mêmes similitudes avec pour missions uniquement la supervision, le suivi de la régularité du déroulement des opérations électorales référendaires, législatives, présidentielles et locales. (extraits du rapport du Pr. Sémou NDIAYE cité dans mon ouvrage sur l’histoire politique et électorale du Sénégal – P.186)
 

A cela s’ajoute des exemples de CENI politisées comme  c’est le cas de certains pays comme le  NIGER et le TOGO. Pour le NIGER, tout parti légalement constitué est représenté à la CENI. De même, les candidats indépendants à chaque élection bénéficient d’une représentation même si c’est commun à l’ensemble de ces candidats. La politisation de cette CENI tient davantage au fait que seuls participent au vote, les représentants de partis politiques légalement constitués, les représentants des candidats indépendants et celui de l’Etat, les autres membres, en particulier, ceux de la société civile étant exclus du vote.
 

S’agissant du cas du TOGO, la CENI comprend neuf membres, quatre de la majorité présidentielle, quatre de l’opposition en plus du président de la Cour d’Appel qui préside es qualité la CENI. On remarquera dans ce dernier cas que la société civile n’est même  pas représentée. Cf. étude du Pr. Sémou NDIAYE)
 

Dans d’autres états, de par leur composition, les commissions électorales sont « dépolitisées ». La première forme de dépolitisation résulte de l’absence de représentation formelle des partis politiques dans les commissions. Ils sont certes habilités à désigner des membres dans ces commissions mais leur choix doit porter sur des personnalités reconnues pour leur compétence, leur probité, leur impartialité, leur moralité ainsi que leur sens patriotique. La CENA béninoise est représentative de cette forme de dépolitisation.
 

A un degré moindre, le souci de dépolitisation est présent dans la composition des CENI du Mali et du Burkina. Dans ces deux pays, les dix membres de la CENI sont désignés par les partis politiques suivant une répartition équitable entre les partis politiques de la majorité et ceux de l’opposition. La société civile cependant y est suffisamment représentée pour constituer un tampon entre les deux camps et ainsi s’opposer à une politisation de ces CENI.
 

La commission électorale de la Tanzanie peut être citée comme autre exemple de dépolitisation en ce que tous les membres de cette commission ne doivent appartenir à aucun parti politique. C’est le Cap vert qui offre l’exemple achevé d’une commission électorale dépolitisée. En effet, si les partis politiques peuvent désigner des représentants à la commission électorale, ces derniers n’ont ni droit à la parole ni droit de vote. (cf. étude du Pr. Sémou NDIAYE)

L’auteur souligne également les fortunes diverses des CENA et CENI à l’épreuve des élections. Beaucoup de blocages et de difficultés survenues ont conduit à leur réforme. 

Ainsi les crises n’ont pas manqué avec soit des difficultés d’organisation matérielle ou le refus de l’administration de collaborer loyalement.
 

Si j’ai tenu à faire mention de larges extraits du rapport présenté par le professeur Sémou Ndiaye, et qui ont été pris en compte dans le rapport final soumis aux autorités de l’époque qui avaient mis en place la commission cellulaire dirigé par le professeur Babacar Gueye, c’est pour montrer qu’il a fortement inspiré la décision du pouvoir de mettre en place au Sénégal une Commission Electorale Nationale Autonome – CENA. 

Diagnostic des textes de la CENA 

Dans le Code électoral du Sénégal, à la section deux, vingt articles sont consacrés à la CENA. Ces articles définissent la création de l’organe de contrôle et de supervision, sa composition, ses missions et ses attributions. Du point de vue des textes, on se rend compte que les recommandations de la commission cellulaire ont été largement prises en compte et la loi électorale confère à la CENA des pouvoirs réels en matière de contrôle et  de supervision du processus électoral. Elle est obligatoirement présente du moins théoriquement à tous les niveaux de conception, d’organisation, de prise de décision et d’exécution depuis l’inscription sur les listes électorales jusqu’à la proclamation provisoire des résultats. (Article L.6 du code électoral)
 

Mais comme on l’a vu plus haut ceci n’est pas toujours le cas ; la CENA  est mise devant le fait accompli ou tenue à l’écart par l’administration dans bien des cas dont nous pouvons citer quelques-uns :

• Processus de passation du marché des cartes nationales biométriques CEDEAO

• Edition des cartes d’électeurs pendant la refonte partielle de 2017

L’article 4 du code électoral attribue à la CENA la personnalité juridique et  l’autonomie financière. A ce titre,  selon l’article 21, elle élabore son budget en rapport avec les services techniques compétents de l’Etat et l’exécute conformément aux règles de la comptabilité publique.
 

Les crédits nécessaires au fonctionnement et à l’accomplissement des missions de la CENA  et de ses démembrements, font l’objet d’une inscription autonome dans le budget général. Ils sont autorisés dans le cadre de la loi des finances. Les crédits correspondants sont à la disposition de la CENA dès le début de l’année financière. La CENA est dotée d’un ordonnateur de crédit en la personne de son président et d’un comptable public nommé par le Ministre des Finances.
 

En violation de cette disposition, les crédits alloués à la CENA ont migré vers le budget du Ministère de l’Intérieur
 

Concernant, la nomination des membres de la CENA, aucune consultation n’est menée avec les institutions, associations ou organismes tel que précisé dans l’article 7. Les nominations et remplacements se font directement par le Président de la République.

Du point de vue des textes, le modèle institutionnel de gestion des élections est globalement bon avec un organe de gestion des élections mixte composé d’un ministère de l’intérieur qui organise les élections s’appuyant sur une administration électorale expérimentée et rompue à la tâche  et une Commission Electorale Nationale Autonome avec des pouvoirs réels. 

Mais que valent des pouvoirs renforcés et une indépendance vis-à-vis du pouvoir si on décide de ne pas les assumer pleinement ?

Comme on peut le constater, ce qui pose problème, ce n’est pas la CENA en tant que tel, mais ce sont le mode de nomination des membres, et l’exercice intégral des pouvoirs et attributs conférés par la loi. Ainsi des réformes s’imposent-elles après 20 années d’existence dans le contrôle  et la supervision du processus électoral. Ceci passe par une  évaluation sans complaisance de  la CENA  tant dans ses missions que dans ses attributs. L’article L.11 du Code électoral consacre dèjà 20 attributs à la CENA.
 

A notre humble avis, il ne s’agit pas de remplacer la CENA par une CENI dont des exemples foisonnent en termes de d’échec à l’épreuve des élections du fait des blocages et difficultés d’organisation survenues et qui ont conduit dans bien des cas à leur réforme.

Nous pensons que l’administration du fait des expériences capitalisées au fil de longues années de pratique est incontournable dans la réussite des élections au Sénégal pourvu que l’autorité politique en charge des élections soit suffisamment neutre et impartiale ou que la Direction générale des élections soit érigée en Délégation générale avec une autonomie fonctionnelle vis-à-vis du ministère de l’intérieur. Il faut signaler que pour les trois alternances que le Sénégal a connues, nous avons eu à la tête du ministère de l’intérieur des personnalités neutres, Feu Général Lamine CISSE, l’Inspecteur général d’Etat Cheick GUEYE et l’Inspecteur général d’Etat Makhetar CISSE.

La mission exploratoire de l’Union européenne effectué en 2011 en prélude à l’audit du fichier électoral, dans son rapport de synthèse de l’atelier multi-acteurs tenu le 20 mai 2010 au Novotel de Dakar, concernant le cadre légal, a abordé la question relative aux organes de gestion des élections, notamment, le cas de la CENA. Il est rappelé à la page 5 du rapport que la CENA a fait l’objet, au moment de sa création, d’un large consensus, la loi l’ayant créée ayant été adoptée à l’unanimité. Cependant les pouvoirs de la CENA ne se déploient pas, aux yeux de certains, avec toute l’amplitude souhaitable, et les pouvoirs que lui confèrent la loi ne semblent pas « acceptés » ou « intériorisés » par tous les acteurs du processus électoral.
 

A ce stade, toujours selon le rapport de la mission de l’UE, une proposition a été faite, qui consisterait à une mise à niveau technique de la CENA, un déphasage existant entre les pouvoirs et compétences de l’institution d’une part, et les moyens techniques dont elle est dotée d’autre part ; il est nécessaire que la CENA soit outillée, au plan matériel, pour assumer pleinement des pouvoirs dont elle n’a pas aujourd’hui les moyens.
 

Enfin dans le rapport final sur l’observation de l’élection présidentielle et des élections législatives de 2012, des recommandations ont été faites concernant la CENA.

Parmi ces recommandations, on peut noter celles-ci :

• Constitutionnaliser la CENA et limiter le pouvoir de nomination discrétionnaire de l’ensemble de ses membres dévolus au Président de la république

• Charger la CENA d’arrêter la liste provisoire des candidats à l’élection présidentielle ;

• Procéder à un renouvellement générationnel progressif des membres de la CENA et de ses démembrements, tenant compte du genre ;

• Inclure parmi ses membres un expert ayant un profil de démographe ou de statisticien électoral

Pour ma part, je propose les recommandations suivantes :

• Intégrer les partis politiques dans la CENA suivant un mode de représentation qui tient compte des regroupements de partis en pôle mais sans possibilité de participer aux délibérations, ni aux votes ;

• Nomination de tous les membres statutaires sur la base de propositions émanant des institutions à raison de trois par institution (professions libérales, ordre des avocats, universitaires et administrateurs civils à la retraite, organisations de la société civile) ;

• Porter le mandat des membres à cinq (05) ans renouvelable une seule fois ;

• Renouvellement de moitié des membres à l’expiration du chaque mandat ;

• Confier la gestion du fichier électoral à la CENA ainsi que la production des cartes d’électeurs ainsi que leur distribution sur la base d’un système d’information électronique de l’électeur dès la production de sa carte et  revenir à la situation antérieure qui sépare la carte d’identité et la carte d’électeur ou figurera la photo du titulaire.

• Confier le contrôle du parrainage à la CENA ainsi que le dépôt des candidatures à l’élection présidentielle et leur validation par la Cour constitutionnelle.

Pour sa part, le Ministère de l’Intérieur par le biais de l’administration électorale, s’occupera de l’organisation matérielle des élections avec les tâches suivantes :

• Gestion et production du fichier des cartes nationales d’identité

• Réception des candidatures aux élections législatives et locales

• Impression des bulletins de vote et éclatement du matériel électoral 

• Sécurisation des lieux et bureaux de vote

• Ramassage et transmission des procès-verbaux en collaboration avec la CENA 

De telles propositions non exhaustives constituent des axes de réflexion qui sont certainement à améliorer afin que nous ayons des élections transparentes, sincères et crédibles car notre système électoral, dans ses fondamentaux, reste l’un des meilleurs en Afrique. Notre principal problème a été et demeure la récurrence des contestations sur le fichier électoral, la suspicion autour de la problématique de la production/distribution des cartes d’électeur, de l’établissement et de la publication de la carte électorale et depuis 2019 les modalités de collecte et de contrôle du parrainage citoyen.

Ababacar FALL – Expert électoral
Secrétaire général du GRADEC